公开四肖中特|刘伯温四肖中特四

土地制度為什么要這樣改?

  做改革方案和寫學術文章是兩回事,設計改革路徑需要考慮到可能的成本和風險,要讓各種力量互動,看看哪一個方案的震蕩更小,風險更小。
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作者:本刊記者 鄭嘉璐 發自北京 來源:南風窗 日期:2019-03-12
  時隔14年,《土地管理法》即將再度修訂。
  在新的土地管理法修正案草案中,非農建設用地不再“必須國有”。符合規定的集體經營性建設用地可以不經征收,直接進入市場。
  土地是財富之母,新一輪土地改革自然吸引了社會各界的關注。一時間,質疑聲與叫好聲一齊涌現出來:新一輪土改會沖擊房地產市場嗎?會給農民帶來巨額收入嗎?更讓人擔憂的一種聲音是,農村集體土地入市,特別是宅基地入市,會給城市帶來貧民窟嗎?
  帶著這些疑問,《南風窗》記者專訪了中國人民大學經濟學院教授劉守英。劉守英教授一直是農村集體土地入市改革的積極推動者,他也曾擔任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長。學者與政府智囊的雙重視角下,他對本輪土地改革有著怎樣的解讀?外界的質疑與猜測他又將如何回應呢?
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  土地改革不能理想主義
  南風窗:土地管理法修正案草案正面向公眾征求意見。其中,集體經營性建設用地入市改革最受關注,這項改革是要解決什么問題?
  劉守英:當前中國土地征收的范圍太寬了。按照法律規定,政府只能征收公益性用途的土地。但實際情況是,所有的集體土地都要先通過征收變成國有土地,才能從事非農經濟活動,這對農民從事非農產業是一個制度上的制約。農村有很多跟農業相關的非農經營活動,它是鄉村特點的,比較分散,比如農民想做一個加工廠,要一個曬谷子、放設備的地方,可我們的土地制度連這個都不允許。這搞得農村一點用地權都沒有,要把農村“憋死了”。
  過度征地對國民經濟的負面效應也在凸顯。過去四十年里,土地是中國經濟的發動機,中國的快速城市化、工業化都離不開當前這套土地制度。但運行了四十年,有些制度安排的內在缺陷逐漸顯現出來,以地謀發展的模式很難再持續了。比如征地成本越來越高,而征地補償卻引發了許多社會矛盾,土地融資更導致了地方政府的債務風險。
  這輪土地改革的核心在于,拓寬農地進入非農市場的路徑,打破政府對土地市場的壟斷。征收是一種方式,集體土地直接入市是另一種,后者更能體現集體土地進入市場的權利平等,也可以避免很多社會問題。
  南風窗:既然土地改革的目標是集體建設用地與國有建設用地“同地同權同價”,那為什么要將范圍限定在“經營性”建設用地?
  劉守英:的確有學者提倡“一步到位”:只要符合規劃和用途管制,所有集體土地都能入市。這我不同意。道理很簡單,土地征收制度不是這么容易就能廢掉的。土地出讓和土地融資是地方政府重要的收入來源,說白了,地方政府還要靠賣地過日子,一下子取消地方政府的征收權,城市還怎么發展?
改革得有步驟,不能理想主義。學者是做研究的,他們的觀點可以很徹底,但嚴格來講,我不是一個純學者。做改革方案和寫學術文章是兩回事,設計改革路徑需要考慮到可能的成本和風險,要讓各種力量互動,看看哪一個方案的震蕩更小,風險更小。
當然了,我反對“一步到位”,也反對停滯不前。改革應該朝著一個大方向往前走,不能原地踏步。很多人把集體經營性建設用地等同于鄉鎮企業用地,這就是停滯,這是不對的。
  南風窗:哪些土地該算作集體經營性建設用地,這的確是爭議的焦點。
  劉守英:當前集體建設用地分為三類,宅基地、公益性公共設施用地和經營性建設用地。有學者認為,宅基地不是經營性建設用地,公共空間是公益性用途,也不是經營性的,那就剩下以前搞鄉鎮企業的這點土地。
  但在實際操作中,這三者是很難區分的。比如在城鄉接合部,雖然這塊土地是宅基地,但農民都把房子出租了,這是不是在經營呢?公共空間也是,有的村部蓋了四層小樓,村干部在四樓辦公,下面三層都租出去做商鋪,土地的實際用途早就是經營性的了。
  說明一個道理,在法律規定之外,還有市場需求。如果一個地方對于土地的需求很活躍,盡管制度規定土地不能出租,但事實上還是在出租。所以特別需要重視的是,這輪土地改革中講到的“經營性建設用地”,指的不只是鄉鎮企業用地,否則改革的力度就太小了。許多內陸地區根本就沒有鄉鎮企業,而沿海地區的鄉鎮企業用地實質上已經入市了。如果把改革范圍限制到這么小,那就是假改革、不改革!
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  改革的合理預期
  南風窗:那判斷一塊集體建設用地能否入市的標準是什么呢?或者說,到底什么樣的土地才是“經營性建設用地”?
  劉守英:現在的一個辦法是,鄉村地區實際處于經營狀態的建設用地都算作經營性建設用地,在符合規劃和用途管制的前提下,都能入市。這里包括鄉鎮企業用地,也包括物流、市場、倉儲用地,這樣改革的范圍就大多了。
  南風窗:可是這類土地是在動態變化的,一些本來不在經營的建設用地,也可以變為經營狀態并且跟著入市了。
  劉守英:這個問題的確存在,所以這輪土地改革針對的只是存量部分。有幾項工作要做在集體建設用地入市前面,比如要先把新增的集體建設用地卡住,同時把村莊的規模卡住,保證不能侵占耕地;這之后還要修鄉村的規劃,以縣為單位,看看未來哪些村莊是要歸并集中的,哪些可能會慢慢消失,還有哪些地方要放產業。
  規劃定下來以后,有多少集體建設用地可以做公共部分,有多少是宅基地,多少可以上市,就很清楚了。這樣才能操作,不然集體經營性建設用地這個概念本身沒法界定。
  南風窗:這是否意味著這次土地改革的落地不會那么快?
  劉守英:的確不會很快。現在還有一些問題沒說清楚,比如空間規劃管制到底是什么意思,比如宅基地、公益性用地變成經營性建設用地的防火墻怎么設置,這些都要有制度安排。這些事情還沒捋清,與其這樣還不如慢一點。
  有些人很著急,希望通過大刀闊斧的土地改革給經濟增長帶來一些機會,這是不可能的,這種預期一定不要有。土地改革其實是理順關系,讓板結的農村結構松動一些,農村更有活力。
  南風窗:外界對這輪改革的預期確實很高,不過也有許多擔憂。
  劉守英:有人說這輪改革會沖擊城市用地,還有人說它會給農民換來巨額收入,這都是不對的,土地改革的目標不是這些。這次改革之后,距離城市較遠的農村可以滿足經濟活動的用地需求,但這并不是爆炸性的,不是要把農村都變成高樓大廈,變成工業園區。入市的集體土地主要還是集中在城郊,因為城郊土地的使用價值更高。
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  漲價歸公
  南風窗:城郊土地的使用價值高,也意味著土地入市會帶來高額的土地出讓金。集體建設用地入市后,土地溢價該怎么分配呢?
  劉守英:增值部分該給農民還是給政府呢?回答這個問題之前,還是要先弄清楚土地為什么會漲價。
  這里牽涉到四個因素。第一是農民的所有權。要給農民一個認定,到底土地值多少錢。我們原來的算法是,征地補償不超過土地年產值的30倍,但農民肯定不認可。第二個是規劃,從原來的農地變成了住房商業用地,用途變了,土地的價值差別是很大的。第三個是基礎設施建設。第四是人口的聚集。
  土地增值的部分就要在這四個因素之間平衡,不存在全給政府或者全給農民的情況。尤其規劃這部分并不是政府的功勞,收益不應該由政府獲得,應該“漲價歸公”。
  我的想法是,由政府出面與農民談。假設有100畝土地,要讓地價漲起來,道路、基礎設施都得做好,這些錢當然應該從土地中獲得。農民是能夠理解的,沒有配套設施,土地不可能這么值錢。所以他們愿意拿出部分土地,比如說20畝,用作道路和公共空間;有了修路的土地,還需要修路的資金,那就再跟農民談,再拿30畝土地出來售賣,那建設基礎設施的錢也就來了。
  結果是,路修好了,基礎設施的錢有了,這個地區的規劃也實施了。從農民角度來講,原來的100畝土地,實際上獲得土地收益的只有50畝,還有50畝用到了修路和建設基礎設施,這不就實現漲價歸公了么?你看,政府在這個過程中是一個談判者的角色,政府是不獲益的,因為它不是土地的所有者。
  而我們現在的邏輯是,政府先把地征過來,然后把它賣掉,賣了錢再修路和搞建設。當然這種做法也有好處,那就是快,效率高,但結果是什么? 農民跟土地沒關系了,拿了補償就走,那農民當然不情愿了,這就造成了征地糾紛等麻煩。而且政府會搞出一屁股債,因為政府拿了地就去抵押借錢了。政府之所以敢這么做,是因為“張書記”抵押的土地,下一任“李書記”來還錢,又不用自己還,當然敢干了。
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  失地農民會滯留城市么?
  南風窗:還有許多學者擔憂,農村集體土地大量入市以后,進城農民失去了土地,一旦遇到失業潮,農村回不去,城市待不住,就會在城市中形成貧民窟。
  劉守英: 這個可能性不能排除,但制度不能以這個為前提去設計。就像修一個防洪大堤,一定要付出極高的成本去修一個抵御千年一遇洪水的堤壩么?有可能一千年會用到一次,但也有可能用不到。
  農民滯留城市,這是個很讓人后怕的結果。如果城市真的沒有機會了,大量農民返鄉,這說明整個中國的工業化和城市化被中斷了,那是現代化出了問題,我們應該極力避免這種情況出現。怎么避免?還不是要回到改革上來,現代化的這條路不能人為地堵掉,不能被舊有的制度禁錮住。
  再者說,絕不應該以農民在城市中的處境為判斷標準,剝奪他們在鄉村的權利。換句話說,不能因為農民在城里掙了錢,買了房,就把他們在農村的權利給干掉了,這是不行的。?
  最后一點,農村的改革得往前走。現在農村出現了一些新情況,應該有一些改革,讓農村更有活力。 比如承包地,為什么現在還有人在種?因為農一代是愿意回鄉的,可是你看農二代有幾個愿意回去種地的?這些80后、90后,讓他回家種地他也不會種了。
  我們的制度安排應該讓農民有選擇權。中央也是這個考慮,承包權死守,然后把經營權慢慢做活,宅基地也是這樣。對于農民的權利,我們要提供一套辦法,讓農村慢慢走上現代化的進程。?
  南風窗:也就是說,農村土地入市其實是個漫長的過程,并不是說農民的宅基地、承包地很快就都賣出去了。
  劉守英:對呀!農一代肯定不放手,他們還是要回到農村,在農村蓋房子養老,那就不能動人家的土地。但如果農二代、農三代還是要走這個路,那中國的現代化還怎么實現?
  對農二代來說,房子會在縣城,孩子在縣城接受教育,家也就落到縣城,農村只是他們的根;再到農三代,可能都很少回農村了。這樣一來,中國的城鄉格局就動了。這取決于代際差異,發展時序不到那個階段,人與土地的關系變遷就不會發展得太快,也就不用擔心有大批失地農民會滯留在城市中了。

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