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G20峰會背景下的中美角力

  在布宜諾斯艾利斯的晚宴上,習近平對特朗普說:“中美作為兩個大國,都有重要影響,在促進世界和平和繁榮方面共同肩負著重要責任,合作是雙方最好的選擇。”

作者:本刊記者 雷墨 來源:南風窗 日期:2018-12-04
  10年巨變。
  10年前的2008年,世界主要經濟體國家領導人齊聚華盛頓,在美國的引領下同舟共濟應對全球金融危機。10年后的2018年,這些國家的領導人相聚在阿根廷的布宜諾斯艾利斯時,整個國際社會都在屏息凝神:中美貿易摩擦,是否會制造出一場全球危機?
  今年11月30日和12月1日的阿根廷G20峰會,為緩和創造了一個機會。峰會結束后,美國總統特朗普設晚宴招待中國國家主席習近平。晚宴持續了兩個半小時,比預定的長一個小時。據新華社報道,中美兩國達成共識,美方停止對中方加征新的關稅,中方根據國內需求擴大對美商品進口,逐步緩解貿易不平衡問題。同時,中美雙方還將根據兩國元首達成的原則共識,朝著取消所有加征關稅的方向加緊磋商。
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  風向之變
  阿根廷G20峰會的主題是“為公平與可持續發展凝聚共識”,下設基礎設施、未來就業、糧食安全三個分議題。據報道,東道國阿根廷為了這次峰會的主題和最后的聯合公報可謂煞費苦心。從會議主題看,“公平”或許是為了照顧特朗普的關切,因為他向來覺得整個世界都對美國“不公平”。“可持續發展”是不會引發任何反對的非常中性的訴求,但也隱含這樣的意思—別打貿易戰。
  “全球復蘇,金融監管”是2008年首次G20峰會的主題,這個主題直擊當時世界經濟面臨的核心問題。小布什政府召集G20峰會,初衷是為了應對全球金融危機,這個多邊框架后來逐漸演變成全球經濟治理的重要平臺。10年來,“全球經濟治理”也是G20峰會最為鮮明的標簽。在這個過程中,美國在其中的引領作用功不可沒。換句話說,美國的全球經濟治理領導角色,曾經不可或缺。
  時移世易。如今的美國成了全球經濟治理最大的不確定性因素。特朗普入主白宮以來,尤其是2018年美國正式打響貿易戰后,世界經濟面臨的突出問題是國際貿易體系遭遇危機。這個問題,2018年的G20峰會沒能“直入正題”。東道國阿根廷在議題設置上的良苦用心,凸顯了G20機制的尷尬:當“全球治理”與“美國優先”狹路相逢,國際社會該怎么辦?
  從聚焦全球經濟治理轉向緩和大國競爭,G20峰會的角色變化體現了國際局勢之變。其中最大的變量無疑是美國。正如澳大利亞國立大學教授亞當·崔格斯所言,美國總統特朗普從來不是G20的熱心者,他的極端觀點和不理性要求意味著G20峰會已經變成了G19對G1。“雙邊交易是他規避這個問題的策略,所以特朗普把與中國領導人習近平的雙邊會晤作為G20峰會的重心就不令人奇怪了。”
  但特朗普未必能如愿,G20框架下的全球經濟治理仍在推進。歐盟推動的世貿組織(WTO)改革,是這次G20峰會的一個隱性主題。歐盟的立場很明確,包括中美貿易戰在內的一切貿易爭端,應在WTO框架下解決。11月26日,也就是離阿根廷G20峰會召開不到一周之際,歐盟公布了一份關于WTO爭端解決機制的改革提案。該提案公布前,已經得到中國、印度、加拿大等10多個國家支持,但美國還未對此做正式回應。
  此前歐盟提出的類似改革方案,都遭到了美國的反對。12月12日,這份提案將提交給WTO總理事會。對于歐盟來說,阿根廷G20峰會是凝聚WTO改革共識、推動全球經濟治理的機會。阿根廷G20峰會的公報也證明了這一點。這份公報指出,有關各方一致同意支持國際貿易體制,但承認現行體系存在一些問題,需要通過WTO改革來進行完善。
  對于特朗普來說,G20峰會是一次壓力測試。就在歐盟公布那份改革提案的同一天,歐盟與中國、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、土耳其等國,把美國加征鋼鋁稅一事告到了WTO。這個沒有引起多大關注的訴訟,其影響可能非同一般。用某些專家的話說,這等于打開了潘多拉盒子。美國加征鋼鋁關稅,引用的是“國家安全條款”,即進口鋼鋁危及美國的國家安全。
  如果WTO裁定美國勝訴,那將意味著WTO體系事實上瓦解。歐盟貿易專員馬姆斯特羅姆的首席顧問瑪利亞·阿森紐斯對媒體表示,如果他們(美國)能以國家安全利益為由做任何事,那你就別指望WTO有任何規則可言了。“美國說那是國家安全問題,現在他們威脅對汽車征稅,那么下一次可能就是法國葡萄酒。”歐盟(以及包括中國在內的有關方)的意圖很明顯,即美國不能隨便拿國家安全說事。這事實上在施壓特朗普“改變游戲規則”。
  如果WTO裁定美國敗訴,那WTO機制也將岌岌可危。即便特朗普不以此為由退出WTO,他也會通過阻撓爭端解決機制法官任命的方式,讓WTO處于癱瘓狀態。阿根廷G20峰會的真正看點,在正式議題之外。中美兩國的角力,也應該放在這個大背景下來看:這是全球化的力量與美國的權力政治之間的對決。
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  機會之窗
  不感受到壓力,特朗普不會去關注談判機會。他發起的貿易戰,后果正在顯現出來。經合組織、國際貨幣基金組織等,近來紛紛下調今明兩年的世界經濟增長預期。德國經濟在今年第三季度負增長0.2%,是2013年以來最大幅度的萎縮。德國經濟的疲軟已經影響到整個歐元區,今年第三季度歐元區經濟增長率是0.2%,增幅同比下降了一半。日本經濟增長也開始顯現疲態。盡管相比來說美國經濟表現相對較好,但世界主要經濟體增幅放緩傳導到美國,只是時間問題。
  今年7月6日特朗普政府宣布正式對價值500億美元的中國商品加征關稅后,中美兩國間就沒有再進行正式的貿易談判。9月17日宣布對價值2000億美元的中國商品征稅后,中美貿易摩擦呈現螺旋式升級的態勢。進入10月,美國股市多次大幅震蕩,經濟強勢增長的勢頭出現不確定性。從那時開始,特朗普就“坐不住”了。
  《華爾街日報》的一篇報道引發特朗普的推特回應,很能說明問題。這篇報道稱,特朗普政府緩和貿易戰的政治壓力在增大。隨后特朗普在推特上回應,“我們沒有任何與中國達成交易的壓力,他們才有與我們達成交易的壓力。”事實上,白宮內部人士向媒體透露,特朗普把美國股市的漲跌,看作是對他經濟政策的“全民公投”,他對經濟數據極為敏感。
  10月下旬,美方向中方發了一份“要求清單”,這份據稱多達142項的清單,列出了對中美貿易的種種不滿,包括所謂“強制技術轉讓、高科技產業補貼、非關稅壁壘”等。但從另一個角度看,這也是特朗普政府向中方發出的談判邀約。11月1日,習近平應約與特朗普通電話。特朗普表示:“我期待著同習主席在阿根廷G20峰會期間再次會晤,我們可以就一些重大問題進行深入探討。”中美貿易談判的G20峰會“機會之窗”由此打開,隨后兩國就貿易談判展開磋商。
  12月1日習近平與特朗普在布宜諾斯艾利斯的晚宴,是美方主動提出的。在此之前,中美曾計劃在華盛頓舉行由中國副總理劉鶴和美國財長姆努欽牽頭的高層會談,后來因故取消。原因不得而知,但這樣的安排客觀上造成了一種效果,即提高了中美首腦會晤的“賭注”—談判成敗與否“在此一宴”。這很符合特朗普“極限施壓”的談判作風。
  中美首腦會晤日程確定后,特朗普政府仍在“極限施壓”。11月21日,美國貿易代表萊特希澤公布了針對中國“301調查”的更新版報告。這份長達53頁的報告結論是,中國的“不公平”貿易行為沒有任何改變。飛往布宜諾斯艾利斯之前,特朗普表示,“我對達成交易持開放態度。但坦率地說,我喜歡我們目前的交易。”特朗普之前提出明年1月對2000億美元中國商品的關稅稅率從10%提高到25%。
  布宜諾斯艾利斯的晚宴之后,中美貿易戰出現緩和轉機。據媒體報道,美方承諾不在明年1月1日把2000億美元中國商品稅率提升到25%,中方擴大對美國農產品、能源等的進口。中美雙方還將在90天內就強制技術轉讓、知識產權保護等問題展開談判。一旦談判達成協議,今年以來加征的所有關稅,都可能取消掉。但如果談判沒有進展,美方可能故伎重演,繼續實施將關稅提升至25%。
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  管控競爭
  機會之后將是艱難的談判。特朗普政府的咄咄逼人,似乎是想把中美談判變成中方單方面的讓步。白宮內部人士向媒體透露,中方在11月中旬對美方的要求清單做出了回應,其中40%是對美方要求的積極回應,40%是可以繼續談判的事項,剩下的20%中方決不讓步。同時,中方也向美方提出了要求,比如停止加征關稅、信守雙方達成的承諾等。
  如果上述消息屬實,那中美G20峰會上的妥協,只是新一輪角力的開始。美國智庫新安全中心學者埃利·拉特納此前在《外交事務》上撰文稱,“布宜諾斯艾利斯達成的任何協議,至多將是一個戰術性的暫停,為不安的股市和受困的美國農民提供一些安慰。但對于中美地緣政治競爭,沒有實質性和長期性的影響。”
  短期來看,特朗普幾乎肯定會把中美貿易問題與2020年的競選連任聯系在一起。在此期間,他會避免讓貿易戰的負面后果對其選情形成重壓,但也不太可能與中國達成徹底解決問題的“終極協議”。從長遠看,中美關系正在走向越來越明顯的戰略競爭,經濟安全即國家安全的“特朗普思維”,將在很大程度上影響甚至主導中美關系。
  最近以來,彭斯副總統的冷戰式講話、在APEC峰會上高調推銷美國的“印太戰略”,美國軍艦在南海“自由航行”,甚至穿越臺灣海峽,都是故意在向中國傳遞戰略競爭的訊息。在外交、安全與經貿領域,美國似乎都在營造與中國“全面脫鉤”的氛圍。美國布魯金斯學會學者、前總統奧巴馬的安全顧問杰弗里·貝德今年9月撰文稱,美國應該思考,兩個世界上最大的經濟體彼此脫離關系并相互隔絕,最終走向敵視,這樣的世界將是什么樣的?
  在貝德看來,美國與中國全面脫鉤的代價,要遠大于繼續接觸的收益。而且,他也不認為如日本、澳大利亞、印度這樣的盟友或伙伴,會犧牲其與中國的經濟聯系與美國一道重新豎起冷戰鐵幕。所以,如何管控中美戰略競爭,才是更加根本的問題。美國布魯金斯學會學者瑞恩·哈斯,在今年8月一篇題為《管控美中競爭的原則》的文章中寫道,中美敵對并非是注定的,雙方可以選擇管控戰略競爭。“這樣做并不是說要壓制競爭,而是為雙邊關系建起‘護欄’,使競爭在可接受的邊界內進行。”
  瑞恩·哈斯還建議中美兩國應該換個思維方式,“既然兩國領導人都不愿被視為在向對方讓步,雙方可以從緩和雙邊貿易緊張的意愿這個角度,去看待接受對方單方面政策決定的做法。”毫無疑問,從目前的情況來看,該換思維方式的是特朗普。在布宜諾斯艾利斯的晚宴上,習近平對特朗普說:“中美作為兩個大國,都有重要影響,在促進世界和平和繁榮方面共同肩負著重要責任,合作是雙方最好的選擇。”
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