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從“三定”看機構改革新進展

  新機構在履職過程中如發現了個別職責遺漏或職責交叉情況,應及時與相關機構進行協商,報請中央機構編制委員會辦公室按規定程序調整,避免出現職責真空。

作者:張克 中央黨校(國家行政學院)公共管理教研部 來源:南風窗 日期:2018-10-30
  2018年9月中旬,備受關注的本輪黨和國家機構改革出現新進展。中國機構編制網公布了新組建的市場監督管理總局、海關總署、衛生健康委員會、生態環境部、自然資源部等十余個部門的“三定”規定。“三定”規定的全稱是“職能配置、內設機構和人員編制規定”,公布“三定”規定標志著機構改革進入實際操作階段。“三定”規定是否科學周詳合理,直接決定了機構改革能否實現預期目標。
  根據深化黨和國家機構改革的要求,中央部門要于9月30日前落實“三定”規定。據了解,所有涉及本輪機構改革的黨和國家機構都已完成“三定”規定的報批和印發。中國機構編制網公布“三定”規定的部門主要是本輪機構改革中職能調整幅度大、社會關注度高的部分國務院所屬機構。
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  內設機構設置的主要依據
  從機構性質方面看,此次公布“三定”規定的部門涵蓋了國務院組成部門、直屬機構、部委管理的國家局和事業單位等多種類型。其中,國家民委、衛健委、文化和旅游部、水利部、科技部、生態環境部、自然資源部七個機構是國務院組成部門;市場監管總局、海關總署、廣電總局是國務院正部級直屬機構,醫療保障局是國務院副部級直屬機構;國家藥監局、知識產權局、林業和草原局、糧食和物資儲備局是部委管理的國家局;社保基金理事會是財政部管理的事業單位。值得說明的是,部委對其管理的國家局的管理方式主要是宏觀指導和政策協同,在實踐中國家局的具體業務和內部人事仍具有一定獨立性。
  據公布的國家民委調整“三定”規定通知,國家民委機構定性調整為“國家民族事務委員會是國務院組成部門,為正部級,歸口中央統戰部領導”。本輪機構改革加強了黨中央職能部門的歸口協調職能,具體為中央統戰部歸口領導國家民委、中央組織部歸口管理中央編辦。歸口領導主要針對不同性質的機構,例如黨的機構歸口領導政府機構;歸口管理主要針對性質相同的機構,例如中央組織部歸口管理同屬于黨口的中央編辦。
  “三定”規定中占據較大篇幅的內容是列舉機構的主要職責。新機構的主要職責根據《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》確定,一個機構最為核心的若干職責通常在“三定”規定中列舉條目。
  例如,設立自然資源部改變了過去自然資源所有者分散的局面,自然資源部“三定”規定中第一條就是“履行全民所有土地、礦產、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責”。明確職責是配置權力的前提。中央部委主要承擔所在領域的宏觀管理、調查研究、政策標準制定、監督檢查職能和少部分微觀行政審批事項。
  許多國務院新機構“三定”規定中專門寫入了“職能轉變”條目,對落實簡政放權、放管結合、優化服務提出了具體要求。一些部門的“三定”規定還明確了與其他相關部門的職責分工。例如,市場監管總局明確了與公安部、農業農村部、衛健委、海關總署、藥品監督局、知識產權局等六個部門的有關職責分工,有利于減少職責交叉導致的推諉扯皮問題。
  “三定”規定中的內設機構是黨和國家機構履行職能的組織基礎。科學合理設置內設機構的依據是“三定”規定中列舉的主要職責。一般而言,國家部委內設機構主要分為綜合性司局、業務司局和黨群離退休部門三大類。由多個機構整合組建而成的新機構,其內設機構調整的基本原則是綜合司局和黨群離退休部門完全合并、職責相近司局歸并整合、主體業務司局原則上保留。綜合司局主要包括辦公廳、人事司、政策法規司、財務司、國際合作司等。
  值得一提的是,部委內設機構“司”與“局”稱謂是有講究的。通常,黨的部門的內設機構稱作“局”,如中央組織部干部一局;國務院所屬機構的內設機構多稱作“司”,如科學技術部戰略規劃司。本輪機構改革中,中央編辦為規范內設機構名稱,將原來的內設司全部改為局。國務院所屬機構內設機構大部分稱為“司”,個別稱作“局”。“司”一般不能以自身名義對外正式行文或發布政策,需以部委或部委辦公廳名義對外發文。“局”通常承擔某一行業或系統的管理職能,能夠對外獨立行使職能。例如,自然資源部整合了住建部、發改委和國土部的規劃管理職責,內設國土空間規劃局;市場監管總局內設反壟斷局,該局能夠獨立行使反壟斷執法職權。
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  內設機構如何設置
  內設機構的設置主要遵循職能劃分和業務流程兩種邏輯。職能劃分邏輯是根據管理對象不同類型設置內設機構。例如,市場監管總局針對工業產品質量、食品安全質量、保健食品、特殊醫學用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉等特殊食品和特種設備分別設置內設機構進行監管。業務流程邏輯則根據同一類事項的不同業務流程進行機構設置。例如,食品安全牽動人心、備受關注,市場監管總局“三定”規定針對食品安全監管的不同業務流程和環節分別設置了食品安全協調司、食品生產安全監督管理司、食品經營安全監督管理司、食品安全抽檢監測司等四個內設機構,凸顯了食品安全在市場監管格局中的重要地位。
  內設機構設置能夠反映出部委職能在機構改革前后發生的重大變化。《深化黨和國家機構改革方案》要求衛健委樹立大健康理念,為全體國民提供全周期健康服務,機構名稱中不再有“計劃生育”字樣。基于衛健委職能的重大變化,“三定”規定不再保留原衛計委內設機構中的計劃生育基層指導司、計劃生育家庭發展司、流動人口計劃生育服務管理司三個司,整合計劃生育相關職能設置人口監測與家庭發展司。根據為國民提供全周期健康服務的新職能定位,衛健委新設了老齡健康司和職業健康司。
  由于內設機構數量和人員編制方面的限制,部委在實踐中為滿足履行職能需要還設立了一些支持輔助性的直屬事業單位。這些直屬事業單位的設置、職責和編制事項另行規定,不在部委“三定”規定中出現。
  機構改革中落實“三定”規定要抓住“關鍵少數”,盡快實現內設機構領導人員“你中有我、我中有你”的深度融合。市場監管總局、自然資源部、文化和旅游部等部門由多個部門進行重組,新機構的內設機構領導人員安排頗為關鍵。
  據了解,大部分多部門整合的新機構均采取重新洗牌的方式任免中層干部,將原分屬不同機構的人員進行交叉任職,力圖打破部門之間的隔閡,通過人員融合加快推動業務融合和文化融合。尤其要避免因以某一機構為主整合其他機構職能導致的“一家獨大”現象,在干部任免中堅持五湖四海、任人唯賢原則,做到“一碗水端平”。近期,自然資源部在印發《關于貫徹落實習近平總書記重要批示精神以黨的政治建設統領機關黨建與業務工作的意見》中就明確提出,“要嚴肅黨內政治生活,堅決杜絕國土圈、測繪圈、海洋圈、地質圈等‘圈子文化’”。
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  值得注意的問題
  隨著“三定”規定陸續公開,本輪中央部門機構改革進入了成果驗收階段。當前,進一步深化改革仍有一些值得注意的問題。
  首先,在新機構職能履行過程中做好職責查缺補漏及動態調整。此次改革中央部委層面有近80個部門涉及職責調整或機構整合,“三定”規定中對職責的列舉存在掛一漏萬的可能性。新機構在履職過程中如發現了個別職責遺漏或職責交叉情況,應及時與相關機構進行協商,報請中央機構編制委員會辦公室按規定程序調整,避免出現職責真空。
  第二,重視部委內設機構中處級及以下的人員發展空間問題。多個機構整合組建新機構后,中層及以下工作人員的發展空間在一定程度上被壓縮,晉升的機會減少、晉升時間拉長,對干部職工心理造成一定影響,容易引起思想波動。因此,后續機構改革一方面要重視對中層及以下員工的心理疏導,另一方面也要加快推廣公務員職務與職級并行試點,為各層級公務員創造多種職業發展通道。
  第三,處理好機構改革進程中出現的行政審批、管理、執法和輔助支持職能錯位現象。由于機構改革多采取由易到難分步驟進行的漸進改革策略,在一些領域出現了行政審批、日常監督管理和執法職能分別由不同部門行使的現象。例如,城鄉規劃管理職能已由住建部劃轉入自然資源部,但指導全國規劃執法職能仍然由住建部行使。有的部委中承擔關鍵性輔助和技術支持職能的事業單位沒有隨內設機構劃轉到新機構。
  在過渡時期,為避免出現信息不共享和職責推諉等問題,迫切需要加強業務全流程的跨部門銜接協同。因此,應當加快完善公務協作制度和監督約束機制,建立跨部門協作配合的信息溝通機制,實現行政審批、監管、執法和支持輔助機構之間的信息互通、資源共享、行動協同。
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